רוֹס, דניס. השלום החָסֵר: סיפור ממקור ראשון על המאבק לשלום במזרח התיכון (ניו יורק, 2004). [סיכום וביקורת]

רוֹס, דניס. השלום החָסֵר: סיפור ממקור ראשון על המאבק לשלום במזרח התיכון (ניו יורק, 2004). 840 עמ' כולל מראי מקומות ומפתח שמות. [סיכום ספר]

Ross, Dennis. The Missing Peace: The Inside Story of the Fight for Middle East Peace  (New York: Farrar, Straus and Giroux, 2004).

 דניס רוס, יליד 1948, יהודי אמריקאי, הוא דיפלומט אמריקאי ואקדמאי המתמחה במזרח התיכון. בתקופת נשיאותו של ג'ורג' ה. וו. בוש  (George H. W. Bush) (בוש האב)  (1993-1989) שימש  רוס  מנהל לתכנון מדיניות במחלקת המדינה, וכמו כן היה  שליח למזרח התיכון. בתקופת נשיאותו של ביל קלינטון (2001-1993)  שימש מתאם מיוחד למזרח התיכון ולמעשה היה המתווך הראשי בסכסוך הישראלי-ערבי. סיכום הספר משקף את גרסת המחבר כשניסוחים, כמו "לדעת רוס", נועדו להדגשה בלבד. את הערותיי הוספתי בסוגריים מרובעים ובפרק קצר בסוף הסיכום.

הקדמה

לדעת רוס, הזרם המרכזי בציונות התאפיין בחיפוש אחר פתרונות מעשיים לסכסוך הישראלי-ערבי והיה מוכן לוויתורים מרחיקי לכת בעמדותיו  כאשר מצא שותף אמיתי  לשלום בצד הערבי, כמו בתקופת הנשיא אנואר סאדאת  בסוף שנות ה-70 של המאה ה-20. לעומת זאת, עמדת  הצד הפלסטיני, מאז מלחמת העולם הראשונה, התאפיינה בחוסר נכונות להגיע לפשרה עם הציונות.

על  אף פעילותו הפוליטית של רוס במפלגה הדמוקרטית בשנות ה-70, הוא שירת בתפקידי ייעוץ בממשלים הרפובליקאים של רונלד רייגן (1989-1981)  וג'ורג' בוש האב. הוא יצא לשליחויות למזרח התיכון בנושא הסכסוך הערבי-ישראלי בתקופת בוש האב, כמו לקידום כינוסה של ועידת מדריד לשלום, שהתקיימה באוקטובר-נובמבר 1991. מבין האישים בממשלת הליכוד בראשות יצחק שמיר בתקופה זו, התרשם רוס לטובה מדן מרידור ואליקים רובינשטיין. ביוני 1993 נתמנה רוס, מטעם ממשל ביל קלינטון, למתווך הראשי בסכסוך הערבי-ישראלי. בתקופת קלינטון, מצטייר רוס בספרו, כמי שמַתווה בפועל  את מדיניותה של ארצות הברית כלפי הסכסוך הישראלי-פלסטיני ובמידה רבה גם הישראלי-סורי. זאת באמצעות מתן תדריכים מפורטים לבכירי הממשל, ובהם הנשיא ושרי החוץ, על המטרות והטקטיקה שיש לנקוט במשא ומתן עם הצדדים. רוס חולק שבחים לקלינטון על דרכו בניהול השיחות, ונמנע מלקבוע  אם קלינטון שגה במקרים בהם לא קיבל את עצותיו.

תהליך השלום בתקופת יצחק רבין, 1995-1993

בתחילת אוגוסט 1993 התקיימה פגישה בישראל בין מזכיר המדינה האמריקאי, וורן כריסטופר (Warren Christopher)  ורוס לבין ראש הממשלה יצחק רבין, בנוכחות  איתמר רבינוביץ', שגריר ישראל בארה"ב וראש צוות המשא ומתן הישראלי עם סוריה. בפגישה זו ביקש רבין מן האמריקאים לברר אצל הסורים, האם בתמורה להתחייבות ל"נסיגה מלאה" של ישראל מרמת הגולן – התחייבות שתופקד בידי  האמריקאים  –  תסכים סוריה לשלום ולנרמול הקשרים עם ישראל ולהבטחת צרכי המים שלה.  מחויבותו הסודית הזו של רבין לסגת מן הגולן, שהופקדה בצורה מותנית ב"כיס" (pocket) האמריקאי, כונתה בצוות האמריקאי "הכיס" (הכינוי בעברית: "הפיקדון"). הצעתו הסודית של רבין הועברה על ידי כריסטופר ורוס  לידי נשיא סוריה, חאפז אסד, ושר החוץ שלו, פארוק א-שרע.  אסד, מצִדו,  הסכים לתנאי  של רבין כי הסכם סורי-ישראלי לא יהיה תלוי בהשגת הסדר פלסטיני-ישראלי, אך סירב להפסיק את תמיכתו בפעילותו הצבאית של חיזבאללה בלבנון נגד ישראל לפני השגת הסכם סורי-ישראלי.

ביולי  1993 ועדיין בתחילת אוגוסט, נראה היה לרוס, לפי המידע שקיבל אישית מרבין, כי רבין נותן עדיפות למשא ומתן עם הסורים על פני הפלסטינים, וכי הוא מטיל ספק באפשרות להשיג הסכם עם הפלסטינים דרך הערוץ החשאי באוסלו. יתרה מזו, משא ומתן אמור היה להתחיל בוושינגטון בין רבינוביץ' לבין שני נציגים של סוריה בספטמבר. ואולם, ב-25 באוגוסט, במפתיע,  טלפן רבין לכריסטופר, שהיה בחופשה, וביקשוֹ לקבל את שר החוץ שלו, שמעון פרס, לביקור חשאי ודחוּף. מטרת הביקור הייתה למסור לאמריקאים על  ההסכם החשאי שהושג עם אש"ף  באוסלו ולהשיג מתן חסות אמריקאית להסכם זה. ארה"ב אכן נתנה את חסותה להסכם, אבל רק לאחר שפרס, לפי בקשת רוס, קיבל התחייבות מאש"ף למנוע מעשי אלימות ולפעול נגד אלה שיבצעו מעשי טרור. רוס תבע מאש"ף התחייבות מחודשת לפעול נגד הטרור, כיוון שאי-עמידתו של אש"ף בהתחייבותו הקודמת שכבר נתן לאמריקאים ב-1989, הביאה להפסקת השיחות אתו מצד וושינגטון ב-1990. ההסכם הישראלי-פלסטיני (שכונה "הסכם אוסלו") נחתם בוושינגטון ב-13 בספטמבר 1993, כשרק כ-15 דקות לפני טקס החתימה השיגו האמריקאים את הסכמתם של רבין ויאסר ערפאת להשתתף בטקס. לפני כן איים רבין להחרים את הטקס, אם יופיע ערפאת בו במדים צבאיים (כפי שאכן עתיד היה לעשות), וערפאת איים להחרים את הטקס, אם ב"הצהרת העקרונות" DOP)) לא תוכנס התייחסות לאש"ף. לבסוף, התייחסות לאש"ף נוספה בכתב יד, כיוון שלא היה זמן להדפיס את ההסכם מחדש.

מחויבות של ערפאת לשלום באה לידי ביטוי נדיר בפגישתו עם רוס בתוניס ב-7 במארס 1994, כפי שמתוארת על ידי רוס. בפגישה זו נדונו הצעדים שיש לנקוט בחברון, בעקבות טבח במתפללים ערבים במערת המכפלה, שבוצע על ידי ברוך גולדשטיין בפברואר. בשלב מסוים בדיון, חבר המשלחת פלסטינית, יאסר עבד רבו, איים כי עמו יחזור ל"מאבק", אך הוא נקטע על ידי ערפאת שפסק: "לא, לא נחזור למאבק. עשינו את בחירתנו, אין חזרה לאחור" (עמ' 132).  [ואולם  ניצנים להיעדר מחויבות גמורה של ערפאת לשלום נראו כבר –  לדעתי – בספטמבר 1993, בנחישותו להופיע במדים צבאיים  בטקס בו התחייב לפתור את הסכסוך עם ישראל בדרך של משא ומתן. ביטוי נוסף לזלזולו המופגן של ערפאת במחויבותו להסכמים התגלע בעת החתימה על הסכם קהיר במאי 1994 (שנודע כהסכם "עזה ויריחו תחילה"). במהלך הטקס ניסה ערפאת להתחמק מהצעד הפורמאלי של חתימה על מפות שצורפו להסכם.]

הפסקת העימות הצבאי בין אש"ף לישראל נתנה לחוסיין, מלך ירדן, את הלגיטימציה לחתור לחוזה שלום עם ישראל, והסכם קהיר אף המריצו לצעד הזה. זאת כדי להבטיח את האינטרסים של ירדן בגדה  המערבית והם המשך הפיקוח על מסגד אל-אקצא ושמירה על קשרי מסחר. קצב ההתקדמות של רבין וחוסיין לשלום היה מהיר יותר מהתוכניות של ארה"ב בנדון, עד שלעיתים רבות רגזו האמריקאים על שלא עודכנו בהתפתחויות, וחוזה השלום  הישראלי-ירדני נחתם ב-26 באוקטובר 1994. שני הצדדים מצאו פתרון יצירתי ל-340 קמ"ר מהשטח הירדני עליהם השתלטה ישראל. חלק משטח הוחזר, חלק הוחלף וחלק הוחכר לישראל, כשבתמורה התחייבה ישראל לספק 50 מיליון מטרים מעוקבים של מים בשנה לירדנים.

בניגוד להאצה בתהליך השלום הישראלי-ירדני לאחר "הסכם אוסלו", הסכם זה עיכב את המשא ומתן הישראלי-סורי. בעקבות "הסכם אוסלו" ביקש רבין לדחות את חידוש השיחות עם הסורים לארבעה חודשים, מתוך הנחה כי לציבור הישראלי יהיה קשה בו זמנית לקבל ויתורים  הן בזירה הפלסטינית והן בזירה הסורית.  ב-16 בינואר 1994 בפגישה בין קלינטון לאסד בז'נבה, הסכים אסד להודעה משותפת שכללה התחייבות סורית להקמת "יחסי שלום נורמאליים עם ישראל". המונח פורש על ידי קלינטון, במסיבת עיתונאים משותפת עם אסד, כקשרים דיפלומטיים מלאים, כולל קשרי מסחר ותיירות עם ישראל, ואסד מצדו נמנע מלהגיב על פרשנות זו.  אף על פי כן, באביב 1994 נקלע המשא ומתן הישראלי-סורי לקשיים, מפאת משמעות הביטוי "נסיגה מלאה". ישראל פירשה זאת כנסיגה לגבול הבינלאומי שנקבע בין ארץ ישראל המנדטורית לבין סוריה בשנת 1923,  בעוד הסורים דרשו נסיגה לקווי שביתת הנשק של ה-4 ביוני 1967 – הבדל של 66 קמ"ר. [על אותם 66 קמ"ר מארץ ישראל השתלטו הסורים במהלך מלחמת העצמאות ב-1948.] בקיץ 1994 הגמיש  רבין את עמדתו בהפקידו אצל האמריקאים את הסכמתו  לחזור לגבולות ה-4 ביוני, בתנאי שקביעת הגבול תבטיח את צרכי  הביטחון והמים של ישראל.  הסכמה זו סללה את הדרך לשדרוג  השיחות בין ישראל לסוריה בנושא הסדרי הביטחון ומהות הקשרים בין שתי המדינות בעתיד. ביתר בפירוט: בדצמבר 1994 התקיימה פגישה בין הרמטכ"לים  הישראלי והסורי, אהוד ברק וחיכמת שיהאבי, בארצות הברית;  במאי 1995 הסכימו ישראל וסוריה על מסמך בלתי מחייב מבחינה משפטית ("non-paper")  בדבר עקרונות להסדר ביטחון ביניהם, ולאחר מכן התקיימה פגישה גלויה בין הרמטכ"ל הישראלי החדש, אמנון שחק, לשיהאבי בארצות הברית. ואולם ביולי 1995  התנה אסד את המשך הדיאלוג הצבאי עם ישראל בוויתור מצִדה על תחנות התרעה ברמת הגולן, והמשא ומתן עלה על שרטון.  

בעקבות פיגוע בבית ליד בינואר 1995, בו נהרגו 20 חיילים ישראלים, ביצע ערפאת מעצרים של אנשי חמאס, מהלך שפורש כצעד מספיק על ידי רבין לחידוש המשא ומתן. בהדרגה נוצרה מעין הבנה בין רבין לערפאת, שהתגלתה כמזיקה לטווח ארוך והיא: רבין, מתוך התחשבות בערפאת, לא לחץ עליו לנהל מלחמת חורמה נגד ארגוני הטרור, וערפאת לא לחץ על רבין למנוע את הרחבת ההתנחלויות. [הדגשה שלי.] ב-28 בספטמבר 1995 בוושינגטון נחתם הסכם ביניים בין ישראל לפלסטינים, אשר לדעת רוס, היה שיאו של תהליך אוסלו (כונה "הסכם אוסלו 2"). יצוין, כי תהליך אוסלו בתקופת ממשלת רבין-פרס התנהל בעיקרו על ידי הישראלים והפלסטינים עצמם, ללא תיווך אמריקאי, כאשר שני הצדדים נזקקו לארצות הברית, בעיקר כדי לתת חסות לתהליך ולזכות להטבות כלכליות.

המשא ומתן לשלום בתקופת שמעון פרס, 1996-1995

לאחר רצח רבין בנובמבר 1995, קיוו ארצות הברית וישראל להשיג פריצת דרך במשא ומתן עם סוריה. בדצמבר 1995, ראש הממשלה החדש פרס, הסכים לראשונה לאשר מחדש את התחייבותו המותנית של רבין לסגת לגבול ה-4 ביוני עם סוריה, ואסד מצדו התחייב לרסן את פעולות חיזבאללה נגד ישראל בלבנון בתקופת המשא ומתן. לאור זאת, מדצמבר 1995 עד פברואר 1996 התנהלו שיחות בין ישראל לסוריה בוואי (Wye River Plantation) (מרילנד, ארה"ב) בראשות מנכ"ל משרד החוץ, אורי סביר לשגריר וליד מועלם, בצירוף אנשי צבא משני הצדדים. השיחות הופסקו על ידי ישראל, בעקבות שלושה פיגועים קשים נגד אזרחיה, וסירובה של סוריה לגנותם. יתרה מזו, מטה הג'יהאד האסלאמי בדמשק נטל אחריות לפיגוע השלישי, וסוריה סירבה לבקשתו של רוס לאסור על הארגון לפעול משטחה. כדי להרגיע את הציבור בישראל ולהחזיר את אמונו בשלום, התכנסה ב-13 במארס 1996 בשרם-א-שייח  ועידה בינלאומית נגד הטרור בהשתתפות ראשי מדינות, כולל של ארצות הברית ורוסיה. סוריה פירשה ועידה זו כמכוונת נגדה ואף הגבירה את פעילות חיזבאללה נגד ישראל, דבר שגרם לישראל לפתוח במבצע צבאי בלבנון  באפריל, שכונה "ענבי זעם". הפיגועים הקשים נגד האזרחים בישראל היוו את הסיבה העיקרית (לדעת רוס) לניצחונו של מנהיג הליכוד בנימין נתניהו  בבחירות ב-29 במאי 1996 – ואף התערבותו הגלויה של קלינטון לטובת פרס בבחירות האלה (כפי שמודה רוס)  לא עזרה לו.

תהליך השלום המקרטע בתקופת בנימין נתניהו, 1999-1996

נתניהו נפגש עם ערפאת ב-4  בספטמבר 1996, אך ההתקדמות בשיחות הייתה מזערית.  פתיחת "מנהרת הכותל" ("מנהרת החשמונאים") ב-24 בספטמבר הציתה מהומות של פלסטינים על רקע דתי נגד ישראל, בהשתתפות אנשי ביטחון פלסטינים. במהומות  נהרגו 15 [17] חיילים ישראלים [וכמאה פלסטינים]. ערפאת תרם להגברת המהומות בטענתו השקרית – לדברי רוס – כי פתיחת המנהרה מסכנת את המסגדים בהר הבית. כדי להרגיע את המצב, נערכה מ-30 בספטמבר עד 2 באוקטובר, בהזמנת קלינטון, ועידת פסגה בוושינגטון בין נתניהו לערפאת. הוועידה סמלה את השינוי בתפקידה של ארה"ב בסכסוך הישראלי-פלסטיני, מתפקיד של נותנת החסות להסכמים שהושגו על ידי הצדדים עצמם בתקופת רבין-פרס, לתפקיד של מתווכת במשרה מלאה בתקופת נתניהו. לנתניהו, בעקבות הֶרג חיילים ישראלים על ידי שוטרים פלסטינים, הייתה לכאורה עילה משפטית לבטל את הסכמי אוסלו. ואולם, מתוך חשש מחידוש המהומות ואף מעשי הטרור, החליט נתניהו כי אין לו אלטרנטיבה לתהליך אוסלו, ונאמן להבטחתו לערפאת בפסגת וושינגטון האיץ את המשא ומתן בנושא  העברת השליטה בחברון לרשות הפלסטינית.

מאוקטובר 1996 ועד להשגתו של הסכם חברון באמצע ינואר 1997, היה זה נתניהו שגילה גמישות והסכים לנוסח ההסכם שהציע לו רוס – בעוד היה זה ערפאת שנקט בקו  קשוח, חזר בו פעמים אחדות מהסכמותיו הקודמות, ואף שיחת טלפון אישית מקלינטון באוקטובר לא הועילה. כנראה קיווה ערפאת כי התנהגותו הלחוצה של נתניהו תאפשר לו להשיג ממנו ויתורים, כולל בנושא הסדר הביניים –  שיעמוד על הפרק בהמשך –  באמצעות הכנסת התייחסויות עקרוניות לגביו  בהסכם חברון. עוד ראוי לציין כי מצרים הפעילה את השפעתה על ערפאת לא להגיע להסדר, בהנחה כי כישלונו של נתניהו יחזיר את מפלגת העבודה לשלטון בישראל. מאידך גיסא, היה זה המלך חוסיין שמילא תפקיד קונסטרוקטיבי בעידודו של ערפאת להגיע להסכם בנושא חברון.  

לטענת רוס, כפי שנלחץ נתניהו בעקבות המהומות לאחר פתיחת מנהרת הכותל, כך נלחץ בעקבות ניסיון ההתנקשות הכושל של "המוסד" במנהיג חמאס, חאלד משעל, בירדן בספטמבר 1997, התנקשות שהביאה למשבר ביחסי ישראל-ירדן. המחבר מייחס את יישוב המשבר הזה בין ישראל לירדן לנשיא קלינטון, שפנה למלך חוסיין בנדון. [רוס מתעלם מגורמים ישראלים שנטלו לעצמם את הקרדיט לפתרון, כמו אפרים הלוי (בעל קשרים אישיים טובים עם המלך הירדני, שבעקבות פרשת משעל התמנה לראש המוסד) ואריאל שרון (שר התשתיות הלאומיות בעת הפרשה).] עוד טוען רוס, כי שחרורו של המנהיג הרוחני של חמאס, שייח יאסין, כפי שנעשה על ידי נתניהו, לא היה חיוני להפגת המתיחות בין ישראל לירדן.

ב-18 במארס  1997 החלו העבודות לבניית שכונה יהודית ב"הר חומה" בירושלים – שטח כבוש מנקודת ראות פלסטינית ובינלאומית. ערפאת מצדו, בעקבות הצעד הזה וחוסר ההתקדמות לשביעות רצונו בנושא המשך נסיגתה של ישראל, התפייס עם  הארגונים חמאס וג'יהאד ושחרר אסירים של חמאס, ובכך אותת לארגונים האלה כי הם חופשיים לפעול נגד ישראל. ואכן, פיגועי הטרור לא איחרו לבוא. ב-21 במארס אירע פיגוע בבית קפה "אפרופו" בתל אביב; ב-30 ביולי היה פיצוץ בשוק מחנה יהודה בירושלים, וב-4 בספטמבר שוב פיגוע בירושלים.  לאחר הפיגועים, הסכים ערפאת – בעקבות לחצה של ארצות הברית וכדי לזכות בתמיכתה במשא ומתן עם ישראל –  לנקיטת צעדים  מוגבלים נגד חמאס וג'יהאד. מכל מקום, מאז ספטמבר 1997, במשך כשנה, לא היו פיגועים נגד ישראל. בדצמבר 1997 אף הושג הסכם לשיתוף פעולה ביטחוני בין ישראל לרשות הפלסטינית, אשר לכאורה סיפק את דרישותיה של ישראל, בכך שחִייב את הרשות הפלסטינית לפעול לא רק למניעת טרור, אלא גם לפירוק תשתיותיו הפוליטיות והפיננסיות. ואולם, שאלת  פרטי יישומו של ההסכם הזה המשיכה להעסיק ולהקשות את המשא ומתן בין ישראל לרשות הפלסטינית בשאלת היקף הנסיגה הישראלית. באביב 1998 הסכים ערפאת, ולבסוף גם נתניהו,  להצעתו של רוס, לפיה הנסיגה הישראלית  – במסגרת השלב הראשון מתוך שלושה ביישום "הסכם אוסלו 2"  מ-1995  – תכלול 13% משטחי הגדה, אך נותר הצורך להגיע למפה מפורטת של השטחים שימסרו לידי הפלסטינים.

פסגת קלינטון-נתניהו-ערפאת התקיימה במחצית השנייה של אוקטובר 1998 בוואי (Wye River Plantation), ונועדה להגיע להסכם בדבר ביצוע השלב הראשון בנסיגה ישראלית מן הגדה, בתמורה לסיפוק דרישותיה הביטחוניות של ישראל על ידי הרשות הפלסטינית. דרישות אלה, שנתמכו  על ידי רוס והועברו על ידו לפלסטינים, כללו להפסיק את מדיניות "הדלת המסתובבת" במעצרם של המעורבים בטרור; לעצור "שלושים רוצחים" – כדברי ישראל – שביצעו מעשי טרור לאחר "הסכם אוסלו" וחלקם שירתו בכוחות הביטחון של הרשות; ולאסוף נשק בלתי חוקי.  במהלך נוסף להביא להסכמתו של נתניהו לוויתורים טריטוריאליים, ניסה קלינטון בעת הפִּסגה להשיג את שחרורו של המרגל הישראלי הכלוא בארצות הברית, ג'ון פולארד (Pollard), ואת שחרורו של האזרח הישראלי עזאם עזאם הכלוא במצרים,  באשמת ריגול. שחרורו של פולארד נכשל מפאת התנגדותו הנחושה של ראש הסי.איי.אי ג'ורג' טאנט (Tenet); ונשיא מצרים, חוסני מובארק, מצדו, התנגד לשחרורו של עזאם, וגם התקשרותו של ערפאת (!) לנשיא המצרי בנדון לא הועילה. כאשר היה נדמה לקלינטון כי נתניהו עומד לטרפד את ההסכם, בגלל אי שחרורו של פולארד, הנשיא רגז עליו מאוד, עד כדי כינויו בכינויי גנאי שלא בפניו. לבסוף הסכים נתניהו למלא את התחום הטריטוריאלי בהסכם, בתמורה להבטחות מעורפלות מן הפלסטינים בתחום הביטחוני. מתוך "שלושים הרוצחים" התחייב הצד הפלסטיני לעצור 28  וגם הבטיח לאסוף נשק בלתי חוקי –  אך ללא קביעת תאריך ובלי ששני הנושאים הוזכרו במפורש בהסכם וואי Wye)), שנחתם ב-23 באוקטובר 1998.  [ב-20 בנובמבר 1998 ביצע נתניהו את הנסיגה הראשונה והמזערית,  מתוך שני שלבי הנסיגה שנקבעו בהסכם וואי, שכללו בסך הכול 13% משטח הגדה המערבית. ]

באמצע דצמבר 1998 הגיע קלינטון לביקור בישראל ובעזה. מטרת ביקורו הייתה להשתתף בישיבה של "המועצה הלאומית הפלסטינית",  שתאשר את מכתבו של ערפאת לקלינטון  בדבר ביטול הסעיפים ב"אמנה פלסטינית", אשר קראו  למעשה לחיסולה של ישראל.  ערפאת ראה בעצם ביקורו של הנשיא האמריקאי הישג גדול, ועל כן נאומו של ערפאת והפרוצדורה של הביטול נעשו לשביעות רצונו של קלינטון.  מאידך גיסא, נתניהו, אשר עוד מתחילת דצמבר הִשעה את ביצוע הסכם וואי, בטענה כי הפלסטינים אינם ממלאים את חלקם בו, סירב גם כעת להמשיך בנסיגה בהתאם להסכם וואי.  כשבועיים לאחר ביקורו של  קלינטון, הסכימה הכנסת כי בחירות חדשות תיערכנה במאי 1999.

להערכת רוס, ביצוע הסכם וואי נכשל, בגלל חוסר יכולתו של נתניהו למלא את התחייבויותיו. לדעת  רוס, פעל נתניהו מתוך שתי מגמות סותרות. מחד גיסא, רצה נתניהו לשמור על בסיס הכוח המסורתי שלו במחנה הימין, ולכן כאשר הסכם וואי נתקל בהתנגדות גוברת והולכת במחנה הזה, כולל במפלגת הליכוד, החליט להשעות את ביצועו.  מאידך גיסא – כפי שאמר נתניהו באוזני רוס שלא לפרסום – שאף  מנהיג הליכוד להיכנס  להיסטוריה כמעין בן גוריון, דהינו, לקבל החלטות קשות לציבור הישראלי בדבר ויתור של שליטה בחלקים מארץ ישראל. מכל מקום,  מפלתו של נתניהו בבחירות במאי 1999 הוכיחה כי הוא  נכשל הן בשימור תמיכת ציבור בוחריו המסורתי מן הימין והן בהשגת קולותיהם של התומכים בהתקדמות זהירה בתהליך אוסלו. [מתוך פרספקטיבה היסטורית, ניתן לומר כי טענותיו של נתניהו בדבר אי ביצוע הסעיפים הביטחוניים של ההסכם על ידי הצד הפלסטיני – טענות שנראו בזמנן כתירוצים לאי יכולתו למלא את ההסכם משיקולי פנים – התגלעו כממשיות וכבדות משקל. על כן, גם אם נצא מן ההנחה כי נתניהו לא ביצע את הסכם וואי בעיקר מתוך שיקולי פנים, הרי גם לערפאת חלק חשוב בהכשלת תהליך השלום לאורך כל תקופת נתניהו.]

תקופת אהוד ברק: חלום השלום ושברו, 2001-1999

עלייתו של אהוד ברק לשלטון בישראל  ביולי 1999 עוררה ציפיות בוושינגטון, ואולם כבר בפגישתו עם  הנשיא ביל קלינטון  והצוות שלו למשא ומתן לשלום במזרח התיכון בראשות דניס רוס  ביולי התגלו קשיים.  בערוץ הפלסטיני שאף ברק להאריך את תקופת הביצוע של הסכם וואי (Wye)  מ-12 ל-24 שבועות. זאת כדי שבמקביל  להתחיל במשא ומתן  לפתרון על הסדר קבע  ובו זמנית לבחון את כוונותיהם של הפלסטינים, לפני שימסור בידם שטחים נוספים.  בערוץ הסורי לא מוכן היה ברק לאשר את "הפיקדון"  שמסר  יצחק רבין בידי קלינטון בדבר נכונותה של ישראל לסגת לגבולות ה-4 ביוני  1967 עם סוריה, בתמורה לחוזה שלום.  ברק הדגיש כי חופי כנרת חייבים להישאר מחוץ לשליטתה של סוריה.  על העיכובים בביצוע הסכם וואי הצליחו הצדדים להתגבר במשא ומתן שנערך בין גלעד שר  (Sher)לסאיב עריקאת  והסתיים בהסכם שארם א-שייח ב-3 בספטמבר 1999. בהסכם זה הוחלט כי  ישראל תסיים את הנסיגה,  כפי שנקבעה בהסכם וואי, בסוף ינואר 2000.  עוד נקבע כי המשא ומתן על הסדר הקבע  יתחיל ב-13 בספטמבר 1999, הסכם מסגרת לגבי השאלות המהותיות יושג בסוף ינואר (כלומר,  במקביל להשלמת הנסיגה הישראלית לקווי הסכם וואי), והתאריך הסופי להשגת הסדר הקבע נקבע ל-13 בספטמבר 2000. יצוין, כי  בפגישתו הראשונה עם קלינטון ביולי 1999 הציג ברק תאריך שאפתני אף יותר להשגת הסכם קבע עם הפלסטינים והוא אפריל 2000  (עמ' 497).

עם זאת, בראשית תקופת שלטונו, נתן ברק עדיפות לערוץ הסורי על פני  הערוץ הפלסטיני  מהסיבות הבאות. (1)   הסכם עם סוריה  אמוּר היה לאפשר את יציאתם של חיילי צה"ל מלבנון, ובכך לשים קץ לחזית הפעילה היחידה נגד ישראל. (2) ברק  העריך כי קל יותר יהיה להגיע להסדר  עם מנהיג של מדינה המקפיד לקיים הסכמים בדמותו של חאפז אסד מאשר עם  מנהיג נוסח יאסר ערפאת  העומד בראש מעין מדינה.  (3)  הסדר עם סוריה  אמוּר היה להרחיק מישראל גם את האיום האיראני ולהחליש את יכולת העמידה של הפלסטינים במשא ומתן עם ישראל.  הקושי בחידוש המשא ומתן עם הסורים נבע  מרצונו של ברק להבטיח כי הכנרת תישאר בריבונותה המלאה של ישראל, כולל רצועה של "כמה מאות מטרים" בחופה המזרחי, כפיצוי על ויתור מצד ישראל לחזרה לגבול הבינלאומי של 1923. אבל בדצמבר 1999, בעת ביקורם של  מזכירת המדינה האמריקאית מדלן  אולברייט (Madeleine Albright )   ורוס בדמשק,  גילה אסד במפתיע עמדות גמישות. הוא הסכים שהשיחות עם ישראל תחודשנה "מהמקום שהופסקו", בלי התחייבות מפורשת  מצד ישראל לסגת לגבולות ה-4 ביוני 1967, וכמו כן הסכים להעלות את דרג השיחות עם ישראל,  במנותו את שר החוץ פארוק א-שרע לעמוד בראש המשלחת  הסורית.

בתחילת ינואר 2000 התקיימו שיחות בשפארדסטאון (Shepherdstown)  שבמדינת וירג'יניה בין א-שרע לברק, בנוכחותם של אולברייט ורוס, ותוך קיום התייעצויות ומעורבות אישית מצד קלינטון. א-שרע היה מוכן להכיר בריבונות ישראלית על  ים כינרת, כולל רצועת חוף ברוחב של 10 מ' בחופה המזרחי, בהתאם לקווי ה-4 ביוני.  ברק, מצדו, לא היה מרוצה מרצועת החוף הצרה עליה הסכים א-שרע וסירב להתחייב לגבולות ה-4 ביוני. הוא התנה הסכמתו להתחייבות כזו בפתיחת שיחות  בנושא הלבנוני; ועוד טען כי התחייבות כזו הוא שומר לשלב הסופי של המשא ומתן, כאשר סוריה תיוצג ישירות  ובאופן מחייב על ידי אסד עצמו. ברק לא נכנע ללחץ אמריקאי לאורך השיחות להגמיש את עמדתו. לדעת רוס, עמדתו זו של ברק הכשילה את הסיכוי הסביר שהיה עדיין בינואר 2000 להגיע להסכם עם הסורים. לעומת זאת, כבר בפגישת הפסגה בין  קלינטון לאסד, שנערכה ב-26 במארס 2000  בז'נבה, התברר כי אסד איבד את עניינו בהשגת הסדר עם ישראל. הוא אף לא התעניין ברוחב הרצועה שדורשת ישראל להחזיק בחוף הצפון מזרחי של הכנרת. רוס העריך כי ברק בסופו של  המשא ומתן היה מסתפק ברצועה של 100 מ'  במקום 400  מ' שתבע בחוף הצפון מזרחי.  לדעת רוס, אסד, שמצב בריאותו נחלש, החליט להקדיש את מעט הכוח שנותר בו להבטחת הירושה לבנו, ולא היה מוכן להתפנות לנושא ההסדר עם ישראל, שמטבעו רק עלול היה לפגוע בפופולאריות שלו בקרב האליטה השלטת ולהקשות על העברת הירושה.

באפריל 2000 נפתח ערוץ חשאי לשיחות בדבר הסדר הקבע בין ישראל  לפלסטינים בראשות גלעד שר ושלמה בן עמי (שר לביטחון הפנים) מהצד הישראלי ואבו עלא (אחמד קריע)  וחסן עספור מן הצד הפלסטיני.  חלק מהשיחות התנהלו בשוודיה ולכאורה כבר במאי הושגה בהן התקדמות רבה. ישראל התחייבה על נסיגה מ-87% משטחה של הגדה המערבית והצד הפלסטיני הסכים לעיקרון של השארת גושי התיישבות יהודיים  בגדה. יתרה מזו, במאי אמור היה ברק למסור לרשות הפלסטינית שלושה כפרים באזור ירושלים ובהם אבו דיס. אך במאי נפל על השיחות צל כבד והעברת הכפרים לשלטון הרשות בוטלה. הסיבה לכך נעוצה בפרוץ מהומות ה"נכבה" באותו החודש, ומהומות נוספות בתואנה של אי שחרור אסירים פלסטינים מצד ישראל. במהומות האלה ירו כוחות הביטחון הפלסטינים על חיילים ישראלים. ניסיונו האישי של קלינטון למנוע את מהומות ה"נכבה" מבעוד מועד, בבקשו מערפאת לרסן את המהומות המתוכננות, נכשל. בדומה לכך, מאמציו של רוס  אצל ערפאת בחודשים מאי-יוני  לזרז את המשא ומתן על הסדר הקבע  נתקלו בטקטיקות של השהיה והתחמקות. ערפאת מצדו תבע קיום הבטחות קודמות – שחלקן ברק אכן הבטיח לפני פרוץ המהומות של מאי – ובהן העברת שלושת הכפרים לריבונות פלסטינית והשלמת השלב השלישי בנסיגה הישראלית מן הגדה עד ה-23 ביוני. לטענתו השקרית של ערפאת – כדברי רוס –  ישראל אמורה הייתה להעביר לפלסטינים בנסיגה הזו כ-90% מן הגדה.   בניגוד לערפאת, שאף ברק להתקדמות מהירה בשיחות להשגת הסדר קבע. לנסיגה המבוהלת של ישראל מלבנון ב-24 במאי 2000 הייתה, להערכת רוס, השפעה שלילית על השיחות עם הפלסטינים. הנסיגה יצרה את הרושם בקרב הפלסטינים כי  השימוש בכוח ולא המשא ומתן, הוא האמצעי להשגת ויתורים מישראל.

אף על פי כן,  זימן קלינטון את הצד הישראלי והפלסטיני, בראשות ברק וערפאת, לשיחות לקמפ דיוויד, במטרה להגיע להסדר קבע.  השיחות התנהלו מ-11 עד 25 ביולי 2000, כשהמשתתפים הבולטים בהן – מלבד ברק וערפאת – היו שלמה בן עמי וגלעד שר  בצד הישראלי, וסאיב עריקאת ומוחמד דחלאן בצד הפלסטיני. שלמה בן עמי ומוחמד דחלאן התאפיינו, לדברי רוס, בנקיטת עמדות גמישות. במהלך הוועידה לא התקיימה פגישה אישית בין ברק לערפאת, כיוון שהאמריקאים סברו כי אין יחסים טובים ביניהם. בעת הוועידה עיקר הלחץ האמריקאי הופנה כלפי הצד הפלסטיני, שהצטייר בעיני האמריקאים כמי שאינו מוכן לפשרות. במאמץ להציל את הוועידה, הסכים ברק לקראת סופה להגמשה נוספת בעמדה הישראלית. כעת הסתפק בסיפוח כ-9% משטחי הגדה, ובתמורה מתן לפלסטינים כ-1% משטחה של ישראל מול  רצועת עזה; בירושלים, מסירת הרבעים המוסלמי והנוצרי לפלסטינים והפקדת השמירה  (custodianship) על הר הבית בידי ערפאת; ופתרון משביע רצון בשאלת הפליטים, בלי לפרט. קלינטון בשיחה עם ערפאת עשה כמיטב יכולתו לשכנע את ערפאת לקבל את התוכנית הזו, בהציגה אותה כאמריקאית (לפי בקשת ברק), אך ללא הועיל. ערפאת אף טען באוזני קלינטון כי בית המקדש לא היה בירושלים אלא בשכם ( עמ' 694). גם לאחר כישלון השיחות בקמפ דיוויד נמשכו המאמצים האמריקאיים לקדם את תהליך השלום באמצעות ניהול שיחות נפרדות עם שני הצדדים,  ושיחות דו צדדיות חשאיות בארצות הברית – החשובות בהן בסוף ספטמבר 2000 בהשתתפות שלמה בן עמי (שר החוץ בפועל), סאיב עריקאת ומוחמד דחלאן. שיחות אלה הסתיימו באווירה אופטימית, כשרוס מצדו נתן להבין לשני הצדדים את עיקרי ההצעה האמריקאית שתוגש להם: זו תהיה הצעה נדיבה יותר כלפי הפלסטינים בתחום הטריטוריאלי מזו שהובאה בקמפ דיוויד, אך זכות השיבה של הפליטים תוגבל למדינה פלסטינית. 

ב-27 בספטמבר 2000, ביקש עריקאת מרוס – בהתאם לבקשת ערפאת – למנוע את עלייתו של מנהיג מפלגת הליכוד, אריאל שרון, להר הבית. רוס העביר בקשה זו לבן עמי (שהמשיך להחזיק בתיק שר לביטחון הפנים, נוסף להיותו שר החוץ בפועל), אך זה טען כי אין באפשרותו למנוע זאת. לדברי רוס, המהומות הקשות החלו לא ביום עלייתו של שרון להר הבית ב-28 בספטמבר, כי אם ב-29 בחודש והן תוכננו על ידי הרשות הפלסטינית. אף על פי כן, סבור רוס, כי ערפאת לא תכנן את האינתיפאדה מראש ואף לא חזה את ההידרדרות במעשי האלימות, בעקבות גל המהומות הראשון בספטמבר. זאת בניגוד לטענת שר פלסטיני ממארס 2001 לפיה ערפאת תכנן את האינתיפאדה מאז כישלון השיחות בקמפ דיוויד. מכל מקום, לאחר פרוץ האינתיפאדה נעשו ניסיונות אחדים להפסיקה ולחזור למשא ומתן על הסדר הקבע, כשהניסיון הבולט בהם היה בוועידת שרם א-שייח באמצע אוקטובר. ערפאת, מצדו, לא נקט בצעדים ממשיים להפסקת האלימות, ואולם הסכים לחזור למסלול המשא ומתן ונפגש עם קלינטון בנובמבר. בדצמבר חודשו השיחות בארצות הברית בין משלחת ישראלית בראשות שלמה בן עמי וגלעד שר למשלחת פלסטינית בראשות סאיב עריקאת ומוחמד דחלאן.

בעקבות השיחות, ב-23 בדצמבר הגיש קלינטון "רעיונות" (ideas)   להסדר לסכסוך הישראלי-פלסטיני וביקש משני הצדדים להשיב על הצעותיו תוך לא יותר מחמישה ימים. הרעיונות כללו (1) סיפוח מ-4% עד 6% משטחי הגדה המערבית לישראל, בתמורה למסירה לפלסטינים כ-1% משטחה של ישראל ואפשרות למתן מַעֲבָר בטוּח לפלסטינים בין  הגדה לרצועת עזה. (2) המדינה הפלסטינית תהיה מפורזת ולישראל תהיה הזכות להשתמש במרחבה האווירי, כמו למטרות אמון של חיל האוויר, וגם זכות להציב מחדש כוחות בנהר הירדן במקרה חירום.  (3) זכות השיבה של הפליטים הפלסטינים תוגבל למדינה הפלסטינית ולשטח  שתקבל מדינה זו מישראל במסגרת חילופי שטחים, ובכך תתבצע החלטת העצרת הכללית מס' 194  של האו"ם. (4) הפלסטינים יקבלו את הריבונות על הר הבית, והיהודים – על הכותל המערבי ו"קודש הקדושים". (5) ההסכם  ישים קץ לסכסוך ולכל התביעות. ישראל נתנה תשובה חיובית להצעה ב-27 בדצמבר. ערפאת, לעומתה, נקט בטקטיקה של התחמקות. הוא נפגש עם קלינטון רק ב-2 בינואר 2001 – דהיינו בסמוך לפני שעמדה להסתיים כהונתו של קלינטון כנשיא ב-20 בחודש – ולמעשה דחה את הצעותיו, בהעלותו "הסתייגויות" ביחס לשלושה נושאים. (1) התנגדות לריבונות ישראלית על הכותל המערבי ו"קודש הקדושים". (2) התנגדות לפעילות אווירית של ישראל במרחב האווירי של המדינה הפלסטינית. (3) התנגדות להגבלת זכות השיבה למדינה פלסטינית בלבד. ערפאת עמד על כך שחלק מהפליטים הפלסטינים יוכלו לחזור למדינת ישראל הריבונית (ובכך רצה לקעקע את ישראל מבפנים). על אף שערפאת הביע נכונות לדון עם הישראלים ישירות בנושאים האלה בהמשך – כפי שאכן נעשה אך בלי שהושגו תוצאות – רואה רוס בתשובתו של ערפאת כסתימת הגולל מצדו על תהליך השלום.

להערכת רוס, הסיבה העיקרית לכישלון להגיע להסכם ישראלי-פלסטיני נעוצה הייתה באישיותו של ערפאת, וכי לוּ עמד בראש המשלחת הפלסטינית אחד מחבריו הבכירים של המנהיג הפלסטיני, ההסכם היה מושג. עוד טוען רוס, כי קשה היה לחזות את התנהגותו זו של ערפאת מראש, דהיינו בתחילת תהליך אוסלו ב-1993. זאת כיוון שאף מקורביו של ערפאת משנות ה-60, כמו אבו מאזן (מחמוד עבאס)  ואבו עלא, סברו שביכולתו של ערפאת לקבל את ההחלטה הקשה להגיע להסדר קבע ושהוא המנהיג הפלסטיני היחיד המסוגל לשכנע את עמו להשלים עם ישראל. לדברי רוס, הצלחתו של חיזבאללה בלבנון להביא לנסיגתה של ישראל, תרמה לאי נכונותו של ערפאת לקבל את ההסכם המוצע ולנקוט באמצעי אלימות לקידום מטרותיו.

הערות ביקורתיות

להערכתי,  שני גורמים חשובים עמדו מאחורי הסכמתו של ערפאת להגמיש את עמדותיו ולעלות, לפחות לכאורה, על דרך השלום, כפי שבאה לידי ביטוי בחתימתו על הסכם אוסלו בספטמבר 1993. הזדהותו של ערפאת עם שליט עיראק, סדאם חוסיין, בעקבות ניסיונו הכושל להשתלט על כוויית ב-1991-1990,  פגעה קשות בתמיכה הפיננסית והפוליטית לה זכה אש"ף מערב הסעודית ונסיכויות המפרץ. כמו כן התפרקותה של בריה"מ בדצמבר 1991 שללה מאש"ף בראשות ערפאת מקור חשוב לתמיכה צבאית ומדינית, ובמבט ראשון נראה היה כי נותרה בעולם רק מעצמה קובעת אחת והיא ארה"ב. 

ואולם בהדרגה, ככל שהישות המדינית-משטרתית שכונן  ערפאת בשטחים הלכה והתחזקה, חזר ערפאת לסורו. לדעתי, דחיית מִתווה קלינטון מצד ערפאת  בינואר 2001 תאמה למעשה את מדיניותו כבר מאז סביבות 1994. במשך שש שנות קיומה של הרשות לא השקיע ערפאת את מרצו בהקמת תשתית כלכלית למדינה פלסטינית משגשגת ושוחרת שלום, כי אם ניצל את  הסיוע הכספי הרחב שקיבל מן הקהילה הבינלאומית לניפוח מנגנוני הביטחון הרבים ולהברחות נשק, ולשחיתות בכירים בשלטון. הוא גם לא עשה מאמץ רציני לפרק את תשתיות הטרור, כפי שהתחייב בכל ההסכמים מאז תהליך אוסלו ב-1993. התעמולה וספרי הלימוד ברשות הפלסטינית לא הטיפו וחינכו לדו-קיום בשלום עם מדינה יהודית, כי אם הדגישו את חוסר הלגיטימיות של ישראל. התעמולה הפלסטינית גם לא הכינה את הפליטים שחיו בשטחי הרשות לכך שלא יוכלו לחזור לישראל, כי אם המשיכה לדבוק בזכות השיבה. כל המגמות והתהליכים האלה  פעלו להרחקת ממשלו של ערפאת מהשלמה עם קיומה של  ישראל והניחו את הבסיס לחידוש המאבק המזוין נגדה, כשרק שאלת העיתוי המתאים נותרה פתוחה. לאור ההנחות האלה אפשר לומר כי הבנייה בהר חומה וההאטה בתהליך השלום מצד נתניהו תרמו, לכל היותר, לחזרתו של ערפאת לדרך הטרור, אך לא היו הגורם העיקרי לכך. בדומה לכך, לולא שרון היה עולה להר הבית בספטמבר 2000, ערפאת היה מוצא הזדמנות אחרת לפתוח באינתיפאדה.

במבט ראשון, הערכתו של רוס כי ערפאת –  לוּ רצה בשלום – יכול היה להביא להסכמת הצד הפלסטיני למתווה קלינטון, נראית נכונה. ייתכן כי בשלהי נשיאותו של קלינטון עדיין הייתה הזדמנות נדירה להגיע לשלום ישראלי-פלסטיני שהוחמצה על ידי ערפאת. עם זאת, מתוך פרספקטיבה היסטורית, מתעוררים ספקות ביחס להערכה הזו לאור העובדות הבאות. מאז שלהי 2004 בראש הרשות הפלסטינית עומד, בשוֹנה מערפאת, מנהיג לא מיליטנטי, מחמוד עבאס (אבו מאזן), וגם המנהיג הזה, בספטמבר 2008, לא הסכים להצעת שלום של ראש הממשלה אהוד אולמרט, שהייתה  אף נוחה יותר לפלסטינים מזה של מתווה קלינטון. גם אם ניקח בחשבון כי דחייתה למעשה של הצעתו של אולמרט נבעה חלקית מהתחזקותו של חמאס, עדיין אפשר לומר כי ישנם גורמים כבדי משקל המונעים אף מ"המתונים" במחנה הפלסטיני להשלים עם קיומה של מדינה יהודית.

השנאה התהומית למדינת ישראל כישות קולוניאליסטית ובלתי לגיטימית עליה חונכו הפלסטינים במשך דורות; קיומה של אוכלוסיית הפליטים הפלסטינית, צאצאי פליטי 1948 שעדיין זוכה למעמד רשמי של פליטים מטעם האו"ם (מצב חסר תקדים ביחס לפליטי שנות ה-40 בחלקים אחרים בעולם כמו גרמניה, הודו ופקיסטן), החיה במחנות פליטים אף בתחומי השטחים בהם עתידה לקום מדינה פלסטינית ודבקה בחלקה בזכות השיבה – כל אלה הם גורמים רציניים נגד השלום. יתרה מזו. מנקודת ראות פלסטינית, הסכם המעניק להם מדינה בגדה המערבית וברצועת עזה, ללא רציפות טריטוריאלית בין שני האזורים,  בהשאירו לישראל כ-80% מארץ ישראל המנדטורית, מצטייר כמעשה עוול. זאת כיוון שהאוכלוסייה הערבית הפלסטינית במדינה כזו, בצירוף הערבים שבתחומי מדינת ישראל הריבונית שחלק לא מבוטל מהם רואים עצמם כפלסטינאים, ובתוספת הפליטים  הפלסטינים שבמדינות ערב הגובלות בישראל – כל אלה משתווים ואך עולים בגודלם על גודל האוכלוסייה היהודית שבתחומי ארץ ישראל. הגורם הדמוגראפי הזה, בצירוף הפוטנציאל של העורף האסטרטגי של העולם הערבי והמוסלמי התומך בפלסטינים – כל  זה מרחיק את הפלסטינים לא רק מקבלת הסדר עם ישראל בנוסח מתווה קלינטון, כי אם מהסדר בר קיימא בכלל שישים קץ לסכסוך. אף המתונים שבמנהיגים הפלסטינאים מקרב ערביי מדינת ישראל הריבונית, ככלל, לא ויתרו על זכות השיבה: קרי על חיסולה –  לכאורה בדרכי שלום –  של מדינת ישראל כמדינה יהודית.  

ואם לא די בעמדה הפלסטינית הנוקשה – מִצִדה של ישראל, ההרחבה המתמדת של מפעל ההתיישבות בשטחים המיועדים להקמתה של מדינה פלסטינית (מנקודת ראות יהודית "יהודה ושומרון") מקשה עוד יותר למצוא הסדר כלשהו לסכסוך. התיישבות זו לא רק מגבירה את שנאת הפלסטינים כלפי מדינת ישראל, כי אם גם את בידודה של ישראל בזירה הבינלאומית. גרוע מזה. היא כובלת את ידיו של כל ראש ממשלה ישראלי  לבצע מהלך חד צדדי אמיץ להבטחת קיומה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, כמו בשלב הראשון, הקפאת הבנייה  ביישובים שמחוץ לגושי ההתיישבות הגדולים.